Néstor Avendaño*
I de II Partes.- La economía de Nicaragua en 2001 en un escenario político que podría incluir algunas acciones populistas «transitorias» con el afán de conseguir votos en las elecciones nacionales, presenta restricciones financieras internas y externas similares a las del 2000, que arriesgan la estabilidad macroeconómica mantenida desde 1991, y el crecimiento económico sostenible observado desde 1994 y ampliado levemente desde 1996.
I. La Pobreza, la Gobernabilidad y el Crecimiento Económico
El tema más relevante en el próximo año es la pobreza, la cual guarda una estrecha relación con la vulnerabilidad económica, social, ambiental e institucional. Pero la gobernabilidad es fundamental para superar la tragedia económica de que, a finales del Siglo XX más de la mitad de la población nicaragüense se encuentra marginada y desfavorecida económicamente.
La fortaleza de la gobernabilidad puede centrase en el liderazgo moral, la capacidad de la sociedad civil para incidir en las políticas públicas, la promoción de debates, la consistencia de los marcos legales, la solidez de la capacidad institucional y la ejecución de los proyectos sociales. Por lo tanto, adquieren importancia los temas de la transparencia de la administración pública, la descentralización de las funciones y recursos públicos, el desarrollo municipal, la equidad de género, la estrategia nacional de reducción de riesgos y la calidad de las políticas de desarrollo económico y social.
El crecimiento económico es el principal elemento para avanzar en la reducción de la pobreza, pero otros dos factores determinan el impacto del crecimiento sobre la pobreza: la distribución y la composición sectorial del crecimiento.
Por lo tanto, en Nicaragua no sólo basta crecer económicamente sino también distribuir más equitativamente el futuro crecimiento económico del país, más aún si éste se sustentara en un modelo intensivo en trabajo. Así, será necesario abordar los temas de la tenencia de la tierra, la modificación de la política tributaria y el aumento del gasto social a favor de los pobres, y el acceso de éstos al mercado de crédito.
Por su parte, la estrategia de crecimiento sectorial debe contemplar, primero, la eliminación de las distorsiones que impiden el crecimiento del sector, incluyendo la reducción de las restricciones culturales, sociales y económicas que impiden al pobre el pleno uso de sus recursos y el acceso a los mercados; y segundo, el mantenimiento de un clima estable para la inversión y diversificación del crecimiento económico, aumentando la base de capital humano de los pobres a través de una mayor cantidad y una mejor calidad de los servicios de educación y salud.
En cuanto al futuro crecimiento económico de Nicaragua, se percibe la urgencia de transformar la economía agraria en una agroindustrial, lo cual demanda el establecimiento de leyes y regulaciones para dinamizar los mercados —principalmente la explotación de recursos naturales y los mercados laboral y financiero—, e incrementar la competitividad en todos los sectores de la economía nacional. Además, el incremento de la productividad laboral, que requiere un nuevo enfoque educativo y una educación universal, junto con un mejor acceso a los servicios de salud, ayuda a promover la estabilidad política.
La estabilidad política es una precondición para el éxito del desarrollo económico y social en el largo plazo. Por lo tanto, urge también la disminución del riesgo-país, a través de una mayor seguridad jurídica y personal, la erradicación de la corrupción y el manejo transparente de la política económica.
ii. La Política Fiscal
Las principales herramientas económicas gubernamentales para reducir la pobreza son la política fiscal y la política monetaria, porque ambas tienen un impacto directo sobre los pobres a través de la recaudación fiscal, el gasto social, la oferta de dinero y la tasa de inflación.
Las implicaciones distributivas de la política fiscal se derivan de la política tributaria y del gasto público. Por lo tanto, es necesario examinar el impacto directo e indirecto del sistema tributario del sistema no tributario de Nicaragua sobre los pobres: es muy conocido el carácter regresivo de la recaudación fiscal del Gobierno Central en Nicaragua —en 1999, el 85% de la imposición tributaria fue indirecta— y, además, grava la producción y el consumo de 23 bienes básicos para la población.
La implementación de la estrategia de reducción de la pobreza demanda la formulación de un presupuesto nacional de mediano plazo, que comprenda un período de cuatro o cinco años, el cual permita enfocar la reasignación del gasto público existente hacia las áreas priorizadas —educación, salud, vivienda, agua potable, saneamiento ambiental— y la entrega eficiente de los servicios públicos básicos.
Por consiguiente, es necesario clasificar los programas para erradicar la pobreza en orden de importancia, alineados con las prioridades económicas y sociales del país, y tomando en cuenta la capacidad de absorción de la cooperación internacional determinada por las restricciones institucionales y administrativas existentes.
La fijación del porcentaje del PIB en concepto de déficit fiscal debe tomar en cuenta el nivel de pobreza de los nicaragüenses y la capacidad financiera de la Comunidad de Donantes, sin obviar que el financiamiento del presupuesto también depende de varios factores, como son la productividad de las inversiones públicas, la tasa de crecimiento monetario sostenible, la demanda de crédito del sector privado y el aumento de las reservas internacionales.
Los pobres son los más afectados por una alta tasa de inflación, porque es un impuesto regresivo y tiene un efecto negativo sobre la tasa de crecimiento económico y, por consiguiente, el gasto público adicional no debe acelerar el crecimiento monetario; el financiamiento interno destinado al sector público no debe desplazar el acceso al crédito del sector privado.
Además, al ser Nicaragua el país pobre más endeudado del mundo en términos per cápita y de producción, el financiamiento externo del presupuesto debería fundamentarse más en donaciones que en préstamos concesionales.
iii. Las Políticas Monetaria
y Cambiaria
Las autoridades de la banca central no controlan la magnitud y la calidad de los impactos resultantes sobre los pobres derivados de los cambios en la oferta de dinero y del tipo de cambio real1. Por ejemplo, la actual política monetaria de corto plazo que se administra en Nicaragua, en el afán de evitar un mayor deterioro de las reservas internacionales oficiales, reduce la oferta de dinero, elevando la tasa de interés real, afectando los niveles de producción y de empleo, e impactando directamente los ingresos de los pobres. En síntesis, la política monetaria en Nicaragua es anti-pobre.
Otro ejemplo es que el tipo de cambio real puede impactar a los pobres a través de la afectación de la competitividad externa del país y, por ende, la tasa de crecimiento económico y, por otro lado, una devaluación nominal —para modificar el tipo de cambio real— tiene un impacto distributivo sobre los pobres.
Sin embargo, aunque con falta de evidencia empírica en Nicaragua, podría concluirse que, comparado a los grupos de población no-pobre, los pobres obtienen más ingresos con la producción de bienes transables y consumen más bienes no transables, por lo cual se esperaría que una devaluación del córdoba tendría un impacto distributivo a favor de los pobres.
No obstante esa ventaja distributiva de la población pobre sobre los no pobres, cabe recordar que el régimen cambiario de Nicaragua —deslizante o fijo con deslizamientos preanunciados— absorbe los choques externos —por ejemplo, el alza del precio del petróleo— con las fluctuaciones de las reservas internacionales, arriesgando la estabilidad macroeconómica.
Además, la economía de Nicaragua es muy abierta —la suma de las exportaciones y las importaciones representan el 90% del PIB en 2000— y su base exportadora no está lo suficientemente diversificada —cuatro productos (café, azúcar, carne y mariscos) participan con el 60% en el volumen total de bienes exportado en 2000.
El objetivo de las políticas monetaria y cambiaria es alcanzar y mantener una tasa de inflación baja y estable, lo cual significa (i) escoger una meta inflacionaria en el marco de la estrategia de reducción de la pobreza y del programa económico, (ii) adoptar las políticas requeridas para alcanzar la meta inflacionaria, y (iii) no usar las políticas monetaria y cambiaria para perseguir objetivos adicionales o alternativos.
En la práctica, el alcance y el mantenimiento de una tasa de inflación baja y estable debe tomar en cuenta (i) un adecuado ajuste fiscal y sostenible, (ii) el uso de un ancla nominal (por ejemplo, la base monetaria o un tipo de cambio fijo), y (iii) otras medidas para fortalecer la credibilidad de la política económica.
Es conocido que una pérdida del control fiscal presiona el nivel de precios a través de la demanda agregada y el financiamiento. Si el gasto público fuese financiado con emisión de dinero, provocaría una expansión de la oferta de dinero, de tal manera que podría exceder el nivel de demanda de dinero y ejercería una presión alcista sobre los precios de los bienes y una caída del valor del córdoba. Sin embargo, las presiones inflacionarias pueden ser reducidas sin ningún ajuste fiscal, si el déficit gubernamental es plenamente financiado con donaciones, préstamos concesionales y alivio en el pago de la deuda externa concedidos por la Comunidad Internacional.
Por otro lado, la falta de credibilidad de la política económica puede manifestarse en un sesgo inflacionario, por lo cual debe limitarse el grado de discrecionalidad de los funcionarios de la banca central y adoptarse acuerdos institucionales que fortalezcan la credibilidad.
* Doctor en Economía.