Alberto Rondón Cruz
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Debilidades de la reforma constitucional
Alberto Rondón Cruz
Durante los últimos años diversos estudios, como el Barómetro Global de la Corrupción de Transparency International 2004, o encuestas nacionales elaboradas por la Facultad de Comunicación y el Instituto de Encuestas y Sondeos de la Universidad Centroamericana (UCA), han mostrado como los ciudadanos han ido perdiendo la confianza en las distintas instituciones del Estado, hecho que afecta gravemente la estabilidad de nuestra democracia.
La democracia es un sistema político cuya base fundamental es la legitimidad que tiene entre los ciudadanos. En este sentido la legitimidad funciona como una especie de colchón de seguridad para la democracia en tiempos de crisis. Si un sistema democrático pasa por tiempos difíciles pero tiene gran legitimidad, la probabilidad de que se sobreponga a la crisis es alta, en cambio, si no cuenta con legitimidad entre los ciudadanos las posibilidades de sobrevivencia son mucho más bajas. Es por esta razón que la legitimidad del sistema democrático y de las distintas instituciones que lo conforman es tan relevante.
Las actuales reformas recientemente aprobadas a nuestra Carta Magna, atentan contra el principio de independencia de poderes, característico de los regímenes constitucionales, consagrado en nuestra Constitución en el Artículo 129. En los regímenes presidencialistas este principio se manifiesta de diversos modos, siendo uno de los más importantes la responsabilidad política de los ministros de Estado ante el Presidente de la República, ya que éstos son colaboradores directos e inmediatos del Presidente en el ejercicio de sus funciones de gobierno y de administración del Estado, consecuentemente, no pudiendo ser relevados de sus funciones por el Parlamento.
Lo anterior se aplica íntegramente al régimen constitucional nicaragüense porque la Constitución Política establece en su Artículo 144 que el Presidente es jefe de Estado y jefe de Gobierno, cumpliendo de esta forma con uno de los elementos fundamentales que caracterizan a un régimen presidencialista.
Con las nuevas reformas los ministros de Estado tendrán una doble responsabilidad política, debido a que se mantendrán en sus cargos mientras cuenten con la confianza del Presidente de la República y del Congreso Nacional. El inciso final del Artículo 138 establece que:
“Si la Asamblea Nacional, considera al funcionario no apto para el ejercicio del cargo, con votación calificada del sesenta por ciento de los diputados lo destituirá, y pondrá en conocimiento al Presidente de la República para que dentro del plazo de tres días haga efectiva esta decisión”.
Esto último es propio de un régimen parlamentario. De esta forma, con la reforma se está atentando contra la independencia de poderes, lo cual contribuirá a crear inestabilidad política, ya que se estaría estableciendo una especie de régimen presidencial-parlamentarista, lo cual dificultaría la tarea de gobernar.
Es necesario precisar que es propio de los regímenes constitucionales contemplar un sistema de pesos y contrapesos entre los diferentes poderes de Estado. En este sentido, le compete a la Asamblea Nacional fiscalizar los actos de gobierno, por lo que la Constitución desde antes de la reforma contempla este mecanismo en el Artículo 138 numeral 23. Sin embargo, las reformas han otorgado excesivas facultades de fiscalización de los actos de gobierno a la Asamblea Nacional, ya que los diputados podrán destituir a los ministros, hecho que atenta contra el equilibrio de poderes propio de los regímenes constitucionales, ya que las facultades del Presidente han sido reducidas, porque de acuerdo al Artículo 150, numeral 6 de la Constitución, es atribución del Presidente de la República “nombrar y remover a los ministros y viceministros de Estado, presidentes o directores de entes autónomos y gubernamentales, jefes de las misiones diplomáticas y demás funcionarios, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución y en las leyes” y ahora los ministros además tendrán responsabilidad política ante la Asamblea Nacional.
El hecho de que con las actuales reformas se establezca como requisito la ratificación de las nominaciones a ministros de Estado que haga el Presidente de la República, no atenta contra el principio de separación de poderes, sino más bien fortalece el sistema de pesos y contrapesos entre los poderes de Estado. Es por eso que otros regímenes constitucionales, como es el caso del estadounidense, contemplan este requisito para la investidura de los ministros. Además, la reforma establece que de no producirse la ratificación el Presidente de la República deberá proceder a un nuevo nombramiento dentro del plazo de treinta días hábiles, debiendo someterse el nuevo nombramiento al procedimiento de ratificación.
Sin embargo la reforma deja abierto el siguiente problema: qué pasa en los casos en que no se cuente con el voto favorable del sesenta por ciento de diputados para ratificar o rechazar la nominación en el plazo de 15 días establecidos por la Constitución. De la forma en que está redactado la reforma se puede deducir que en esos casos la persona nominada no podrá ser nombrada ministro por no contar con el voto favorable del 60 por ciento de los diputados, por lo que el Presidente deberá nominar a otro candidato. Esto podría producir un obstáculo en los nombramientos, por lo que es recomendable buscar una forma que obligue a que los diputados aprueben o rechacen la nominación con el quórum establecido, lo cual se puede lograr instaurar que en el plazo establecido por la Constitución en caso de no contar con el quórum exigido para rechazar la nominación, se entiende aceptada la persona nominada. Otra alternativa a este problema es reducir el quórum exigido para ratificar a los nominados de 60 por ciento a la mitad más uno de los diputados en ejercicio, lo que puede facilitar llegar a un consenso.
Desde otra perspectiva, se podría argumentar que el hecho de que los ministros puedan ser destituidos por la Asamblea Nacional constituye una forma de acusación constitucional, entendiéndose por esto, un juicio político y jurídico que se concreta contra autoridades o altos funcionarios del Estado por actos propios del cargo que desempeñan. La acusación constitucional hace efectiva una responsabilidad mixta que tiene rasgos jurídicos y políticos por los ilícitos constitucionales establecidos taxativamente en la carta fundamental, los cuales pueden estar constituidos por infracciones a la Constitución o a las leyes y abusos de poder o delitos. La sanción que recibe el funcionario o autoridad considerado culpable es la destitución del cargo y la inhabilitación del derecho político a ocupar cargos públicos, sean o no de elección popular. La finalidad de la acusación constitucional, en cuanto garantía propia del Estado de derecho y mecanismo de control interorgánico de base constitucional, es contener el abuso o desviación de poder de las personas o autoridades acusables, resguardar y garantizar el orden institucional de la república democrática y los derechos esenciales de las personas y cuerpos intermedios de la sociedad.
Los antecedentes de la acusación constitucional se encuentran en parte en el juicio de residencia español (aplicado por los reyes españoles a los funcionarios y autoridades dependientes de la Corona durante la etapa colonialista en América Latina) y, en otra parte, en el impeachment de origen inglés, de donde pasó a la Constitución norteamericana (sección III, párrafo 7) y luego a los países latinoamericanos.
Sin embargo, se puede concluir que la forma en que se estaría implementando la acusación constitucional en la Constitución es vaga y débil, lo que se traduce en una serie de vacíos legales, ya que no regula con precisión y claridad la forma en que opera, por lo que se podrían cometer muchos abusos por parte de los honorables diputados. Para esto es preciso establecer taxativamente la forma en que funciona. A modo de ejemplo podríamos citar que la Constitución chilena establece:
—Es atribución exclusiva de la Cámara de Diputados declarar si ha o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de sus miembros formulen en contra de los ministros de Estado por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, por infringir la Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución, y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno.
—Es atribución exclusiva del Senado conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entablen.
—El Senado resolverá como jurado y se limitará a declarar si el acusado es o no culpable del delito, infracción o abuso de poder que se le imputa.
—La declaración de culpabilidad deberá ser pronunciada por los dos tercios de los senadores en ejercicio cuando se trate de una acusación en contra del Presidente de la República, y por la mayoría de los senadores en ejercicio en los demás casos.
—Por la declaración de culpabilidad queda el acusado destituido de su cargo, y no podrá desempeñar ninguna función pública, sea o no de elección popular, por el término de cinco años.
Podríamos establecer que las reformas en vez de buscar crear estabilidad política, lo único que han ocasionado desde su etapa de aprobación ha sido inestabilidad política, por lo tanto una mayor desconfianza de la población sobre la institucionalidad. Hoy más que nunca la gobernabilidad de nuestro país ha sido puesta en graves riesgos, siendo los más perjudicados nuevamente los pobres. Es necesario restablecer prioridades y un claro plan de acciones que fortalezca la institucionalidad, para que como bien decía Pedro Joaquín Chamorro, Nicaragua vuelva a ser República.
El autor estudia Derecho en Chile