- Los deficientes sistemas tributarios conspiran contra una mayor competitividad de la región. ¿Servirán las reformas?
Buenos Aires
América Latina tiene indicadores para lucir. El año pasado, según la Cepal, la región creció un 5.3 por cieno, un salto aún mayor al que se viene registrando desde que comenzó la recuperación en el 2003. Y todo indica que este año continuarán las buenas nuevas. Hay consenso en que la región crecerá entre 4 y 5 por ciento en el 2007. Al alza del PIB puede sumársele el superávit creciente en la cuenta corriente de la balanza de pagos de la región, superávit fiscal, inflación bajo control y reducción en la deuda pública en varios países.
Loable, pero debajo de las cifras de la macroeconomía hay otros indicadores que se resisten a mostrar cambios. Por un lado, América Latina sigue teniendo la más desigual distribución de la riqueza del planeta —el 10 por ciento más rico se queda con el 48 por ciento del ingreso regional—. Y, por el otro, continúa perdiendo posiciones en la carrera por la competitividad global. En el reciente estudio Global Competitiveness Report, elaborado por el Foro Económico Mundial, buena parte de los países latinoamericanos aparecen a la cola del ranking, cada vez más lejos de emergentes asiáticos como China e India.
¿Cuáles son los eslabones perdidos que impiden convertir los frutos del crecimiento económico en mayor equidad y competitividad en la región? Son varios, pero uno es clave: el deficiente sistema tributario de América Latina. Baja recaudación —con la excepción de Brasil—, altísima evasión, lobbies que presionan —y casi siempre logran— por exoneraciones y privilegios, esquemas regresivos que atentan contra la equidad y laberintos tributarios que ahuyentan inversiones conforman un cóctel peligroso para la región. Aún en medio de la bonanza macroeconómica, el paisaje tributario de América Latina va desde la asfixiante carga impositiva de Brasil hasta la escuálida recaudación de México y Guatemala, entre otros, pasando por los impuestos distorsivos en Argentina y Colombia, además de la larga lista de exoneraciones en Paraguay, Nicaragua, Perú y Costa Rica, por citar sólo algunos países.
Si bien hasta ahora la mayor actividad económica y los altos precios de las materias primas que exporta la región vienen empujando al alza la recaudación tributaria, se sabe que los ciclos positivos no son eternos. “La situación fiscal de muchos países de la región está descansando sobre los altos precios de los commodities”, dice Manuel Agosin, profesor de la Universidad de Chile y asesor económico regional del BID. “Pero eso no dura y es por ello que hay que encarar las reformas necesarias ahora”.
Algunos vientos de cambio ya están soplando. Con mayor o menor intensidad, Brasil, Colombia, Perú, Uruguay y México están encarando o están próximos a anunciar reformas en sus sistemas tributarios. Los cambios urgen. Según un reciente estudio del BID, los gobiernos centrales de la región sólo recaudaron en los primeros años de la actual década el equivalente al 13.2 por ciento del PIB, una proporción inferior a la mitad de los ingresos de los países centrales. Para los especialistas, hay dos razones principales que explican esta magra recaudación. En primer lugar, en los últimos años, la globalización empujó a los gobiernos a reducir las tasas impositivas aplicables a las empresas en un intento por atraer inversiones. En segundo término, los fuertes lobbies de algunos sectores empresariales a la hora de presionar por exoneraciones impositivas constituyen un freno para avanzar en un nivel de recaudación más razonable y en sintonía con el de los países más industrializados.
Exoneraciones para todos
Guatemala es un caso paradigmático. El país recauda sólo el equivalente al 10 por ciento del PIB, y en ese total el impuesto sobre la renta representa un porcentaje ínfimo. De hecho, poco tiempo después de ser establecido, el impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA) fue revocado en el 2004 por el Tribunal Constitucional tras una acción judicial presentada por algunas organizaciones empresariales de Guatemala. “Hay lobbies muy fuertes que impiden avanzar”, dice Agosin. Para el especialista, los dueños de las maquilas y de las zonas francas de América Central están en pugna con los empresarios medios y pequeños, y la relación de fuerzas se traduce en un sistema tributario desigual. “Los empresarios pequeños que no están en zona franca producen medicamentos farmacéuticos con insumos importados y atienden al mercado local si pagan impuesto a la renta”, dice Agosin. “Es una inequidad tremenda: ¿Por qué el señor que elabora productos farmacéuticos para el mercado local tiene que pagar impuestos y el otro señor ricachón que produce vestuario para Gap en Estados Unidos o para Benetton en Europa no paga nada?”
La larga lista de exoneraciones cruza la región. En Nicaragua representan el 4 por ciento del PIB, una proporción superior a los fondos por cooperación internacional que recibe el país. “En Perú hay demasiadas. Con mayor o menor intensidad, Brasil, Colombia, Perú, Uruguay y México están encarando cambios a sus sistemas tributarios. Empresas pequeñas que están fuera del radar y no pagan impuesto a la renta ni IVA, además de exoneraciones tributarias bastante extendidas que llegan a casi 2 por cieno del PIB”, dice Elmer Cuba, economista de la consultora Macroconsult, en Lima. Una de esas exoneraciones alcanza a las ganancias de capital en la Bolsa de Valores de Lima, exención que fue recientemente prorrogada por el gobierno peruano hasta fines del 2008 y que no forma parte de la reforma tributaria próxima a ser anunciada por el presidente Alan García.
Lo cierto es que, para Agosin, la falta de equidad horizontal —esto es, un esquema en que los individuos y empresas sean tratados por igual, sin privilegios ni exoneraciones— y de una mayor equidad vertical —es decir, que paguen más los que tengan mayor capacidad para hacerlo— conspira contra la eficiencia de los sistemas impositivos en América Latina. El problema es que la extrema permeabilidad de los esquemas tributarios de la región a la presión de algunos grupos termina desalentando nuevas inversiones. Y otro factor que conspira es la competencia desleal nacida al amparo de los altos niveles de informalidad de la región. En Argentina, según un trabajo reciente de la Fundación de Investigaciones Latinoamericanas (FIEL), las empresas que pagan sus impuestos en fecha y registran a sus trabajadores soportan una presión tributaria del 37.3 por ciento del PIB, más del doble de lo que tributa el sector informal. No sólo eso: debido a que, por ejemplo, la evasión del impuesto a las ganancias orilla el 50 por ciento de la recaudación potencial —el Estado se priva de percibir sólo por ese gravamen unos US$4,200 millones—, el Fisco descansa en impuestos distorsivos como las retenciones (tributo a las exportaciones) y a las transacciones con cheque que perjudican al sector productivo y le quitan competitividad a la economía.
De distorsiones parecidas a las argentinas está intentando salir Colombia, que tiene un esquema tributario con nueve tasas de impuesto a las ventas y los gravámenes a la renta más altos de la región. A comienzos de este año, tras un largo proceso de debate parlamentario, comenzó a regir una reforma tributaria. “El espíritu del proyecto del gobierno pasa por ampliar y extender el IVA, además de algunos beneficios para las empresas”, dice Catalina Rojas, analista de la calificadora Bank Watch, en Bogotá. La nueva norma incluye la extensión de la base gravable a productos de la canasta familiar anteriormente exentos, como la leche, la carne, el pan y los cuadernos escolares, entre otros, además de la reducción del impuesto a la renta y la eliminación gradual del impuesto a las transacciones financieras en un intento por estimular la inversión. Con las críticas de la oposición a Álvaro Uribe por la falta de una mayor progresividad fiscal como telón de fondo, la reforma deberá empezar a mostrar resultados más temprano que tarde. Es que, si bien el crecimiento económico y los excedentes de la estatal petrolera Ecopetrol acercaron más ingresos, el déficit fiscal del gobierno central de Colombia continúa siendo elevado: el año pasado cerró en 3.8 por ciento del PIB.
Laberinto impositivo
Brasil es la contracara de las reducidas cargas tributarias que cubren la región. Allí, durante el primer mandato del presidente Luiz Inácio Lula da Silva la presión fiscal pasó del 35.8 por ciento del PIB a fines del 2002 al récord del 39 por ciento el año pasado. Es un nivel similar al de los países más desarrollados del planeta, aunque, claro, las prestaciones que reciben los contribuyentes brasileños están a años luz de las percibidas por los canadienses o noruegos, por citar sólo dos ejemplos. Para peor, esa alta presión tributaria está alimentada por un sistema impositivo tan ineficiente como caótico. Desde la sanción de la Constitución de 1988, surgida al calor del mayor poder otorgado a los gobiernos estaduales, Brasil viene sufriendo un esquema de conflicto tributario entre jurisdicciones. Un ejemplo elocuente es el Impuesto a la circulación de mercaderías y servicios (ICMS), un gravamen similar al IVA que representa un tercio de la recaudación tributaria de Brasil si se excluyen los ingresos del seguro social. Ese tributo tiene nada menos que 27 legislaciones (una para cada estado y Distrito Federal) y 44 alícuotas diferentes.
Otro problema del sistema brasileño es la tributación acumulativa. No sólo el ICMS grava la circulación y producción, sino que el IPI, dependiente del gobierno federal, también lo hace. Para peor, sin los recursos del ICMS que quedan en los fiscos estaduales, desde fines de los noventa el gobierno federal viene sacando lustre a las altas alícuotas de las contribuciones creadas para financiar la seguridad social, tributos que no comparte con las administraciones estaduales. Todas estas ineficiencias no hacen más que agigantar el elevado “costo Brasil” y hacer más pesada la marcha de la economía.
¿Hay cambios a la vista? Al inaugurar su segundo período de gobierno, Lula fijó a la reforma tributaria, junto a la política, como sus dos prioridades a la hora de establecer grandes cambios. Entre las medidas del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), con el que Lula pretende llevar el crecimiento del PIB al 5 por ciento en el 2007, figura la exoneración tributaria para las inversiones por unos US$3,000 millones. La otra gran pata de las reformas en marcha tiene el eje puesto en la simplificación de la estructura tributaria. “La propuesta del gobierno de Lula pasa por unificar todas las legislaciones del ICMS para simplificar la vida del contribuyente como forma de también reducir las alícuotas”, dice Paulo Sigaud, tributarista del estudio Felsberg e Associados, en São Paulo. “Es un paso adelante, pero no será fácil de aprobar”. ¿La razón? Aunque el objetivo es crear un único impuesto de valor agregado a ser distribuido entre el gobierno federal, los estaduales y los municipales, el ICMS es la principal fuente de recaudación de los gobiernos estaduales y parece difícil que los parlamentarios representantes de los estados aprueben la iniciativa oficial. El debate será duro y de resultado incierto, aún con el avance que significa el reciente acuerdo alcanzado por Lula con el centrista PMDB, la principal bancada en la Cámara de Diputados, para agilizar la aprobación de los cambios.
“En todo caso, la reforma anunciada está lejos de reducir la alta carga tributaria de Brasil”, dice Sigaud. “Nada se dice, por ejemplo, de unificar las contribuciones sociales”. Tampoco hay indicios de cambios en la regresividad del esquema tributario: mientras en los países más desarrollados el promedio de la carga tributaria sobre la renta alcanza el 46 por ciento, en Brasil es del 26 por ciento. Algo parecido ocurre en México. Allí, también el 26 por ciento del ingreso proviene del impuesto sobre la renta (a las personas y las empresas), con el agregado de que el país tiene la base de IVA más limitada de los países que integran la OCDE (Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica). Conclusión: en México, la carga tributaria alcanza al 23 por ciento del PIB, pero, si se excluyen los ingresos petroleros, más los derechos e ingresos de empresas públicas, la presión cae al magro 12.9 por ciento. Para Felipe Calderón, su capacidad para avanzar —o no— en la demorada reforma tributaria constituirá un test que determinará su habilidad política ya en los primeros meses de gobierno.
No será el único presidente latinoamericano que deberá lidiar con los siempre ásperos procesos de reformas impositivas. Es que, en tiempos de bonanza macroeconómica, la agenda del 2007 estará marcada en buena parte de la región en cómo hacer más eficientes los esquemas tributarios para favorecer a una mayor equidad y competitividad. Es una asignatura pendiente, pero, aunque todavía en forma tímida, buena parte de la región empieza a poner sus manos en la tarea.