Adolfo Acevedo Vogl*
Durante los últimos ocho años la recaudación de ingresos fiscales ha excedido de manera sistemática la cifra de ingresos proyectada en el Presupuesto General de la República. Estos excedentes con frecuencia han alcanzado montos muy importantes: en 2011 la diferencia entre el monto de ingresos originalmente presupuestado y el monto recaudado superó los 5,000 millones de córdobas.
De hecho, hasta el momento los márgenes potenciales para incrementar la inversión pública social se han ido manifestando año a año, en la medida en que los ingresos fiscales han ido creciendo muy por encima de lo presupuestado —excepto 2008 y 2009 por razones extraordinarias—, lo que ha permitido que las proyecciones de ingresos y gastos los años sucesivos partan de un piso más elevado.
Sin embargo estos márgenes no se han utilizado de la mejor manera. Si la fuerte sobrerrecaudación se hubiese registrado en tiempo y forma en el Presupuesto, y se hubiese asignado conforme a las prioridades de un desarrollo más equitativo y sostenible, el nivel de inversión pública social hubiese podido alcanzar niveles mucho más consistentes con los requerimientos de dicho desarrollo, incluyendo la necesidad de aprovechar el bono demográfico. Lamentablemente no ha sido así.
El surgimiento de una sobrerrecaudación anual sistemática y persistente indica que la proyección de ingresos fiscales ha estado también persistentemente subvaluada. La principal razón de esto es que, en la estimación del crecimiento anual de los ingresos fiscales se ha venido utilizando, también de manera sistemática, una elasticidad global de la recaudación fiscal respecto al PIB nominal de uno o muy cercana a uno.
Pero una elasticidad de uno resulta sumamente conservadora, sobre todo cuando desde 2004 la misma ha asumido un valor cercano a 1.4 (excepto en 2008 y 2009). Una elasticidad o “ tax bouyancy ” de uno también significa estimar que la relación ingresos fiscales/PIB se mantendrá invariable año tras año, mientras que la evidencia muestra que dicha relación ha venido incrementándose cada año de forma sustancial (menos 2008-09).
De lo anterior se deriva la importancia de prestar la debida atención a la proyección de ingresos fiscales, la cual es crucial para determinar el nivel de inversión pública en capital humano (incluyendo educación y salud) e infraestructura básica.
En el caso que nos ocupa, debido a esta persistente subvaloración de la proyección de ingresos fiscales, resulta muy importante revisar dicha proyección al menos una vez al año, recomendándose que esto ocurra en julio, utilizando como referencia los resultados observados al mes de junio.
Esto conllevaría a la necesidad de realizar una reforma presupuestaria en ese mes para ajustar la proyección de ingresos y gastos presupuestarios.
La actual práctica de efectuar dicha reforma en octubre, deja solo los meses de noviembre y diciembre para ejecutar los techos modificados, los cuales pueden resultar muy difícil de ejecutar si los montos de recaudación excedente se asignan a gastos de infraestructura.
En el caso de que se asignaran a aumentar el presupuesto destinado a compra de medicamentos, u otros componentes de la compra de bienes y servicios, este aumento solo tendría impacto en los últimos meses del año, en el mejor de los casos, después de haber cumplido con el requisito de licitación.
En caso que la recaudación excedente se destinara en parte a aumentos de salario a maestros y otros trabajadores con rezago salarial, el aumento aprobado en octubre sería muy cercano a la fecha de entrega del decimotercer mes, y podría levantar preocupaciones sobre el eventual impacto inflacionario, muy cercanos al pago del aguinaldo navideño, sobre todo si dicho aumento tiene alguna retroactividad.
Una modificación presupuestaria al mes de julio daría un lapso más apropiado de tiempo para que los plazos de ejecución fuesen mayores y más realistas, en el caso de asignaciones al gasto en infraestructura, y para que los eventuales ajustes en la masa salarial sean menos cercanos al pago del aguinaldo y más distribuidos en el tiempo.
Para que esta recaudación excedente se convierta en un margen fiscal relevante para el incremento de la inversión pública social, al menos una fracción significativa de la misma (podemos sugerir partir del 50 por ciento) tendría que destinarse a aumentos en los presupuestos de educación y salud.
Si aún después de realizadas estas correcciones, la ejecución presupuestaria de fin de año manifiesta una recaudación superior a la proyección corregida en julio y consecuentemente se genere una existencia de recursos no asignada, el monto resultante deberá ser incorporado en el Presupuesto de Ingresos del siguiente año, conforme lo establece la Ley de Administración Financiera y Régimen Presupuestario.
(*)Economista
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